Las políticas de suelo y la Ley de “Integración Social y Urbana”

El hacinamiento y crecimiento acelerado de campamentos que albergan a familias sin casa, uno de los efectos de la pandemia y la crisis económica, han ido creando al menos un consenso: la necesidad de fortalecer el rol del Estado para regular y gestionar el uso del suelo y de reformular políticas urbanas y habitacionales. Un debate urgente que se instala en el Congreso con la discusión del proyecto de ley “Integración Social y Urbana”. Infórmese en esta columna de las debilidades y cuestionamientos del proyecto y las propuestas relevantes que podrían cambiar un sector clave para mitigar pobreza.

(Clemente Larraín V. es magíster en Ciencias de la Ingeniería de la Pontificia Universidad Católica de Chile e investigador asistente del CEP desde 2019).

Tras el estallido social y la pandemia, se ha ido generando un consenso cada vez mayor en torno a la necesidad de una agenda que fortalezca y renueve las políticas urbanas y habitacionales. El hacinamiento, el crecimiento de los campamentos, el alza en el precio de la vivienda y la segregación socioespacial son solo algunos de los problemas que se han visibilizado con más fuerza en el último año.

En este contexto, también se han visibilizado las insuficiencias y omisiones del proyecto de ley de “Integración Social y Urbana”, liderado por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu), que ya cumplirá dos años de tramitación en el Congreso. Tanto así, que el gobierno decidió “congelarlo” para su revisión y desde abril de este año se han estado discutiendo sus nuevos lineamientos, propuestas y modificaciones en la Comisión de Vivienda del Senado. De hecho, en las próximas semanas se espera que el gobierno ingrese las indicaciones pertinentes.

De esta forma, parece necesario evaluar cómo la nueva formulación de este proyecto de ley aborda tanto las críticas de las que ha sido objeto como las crecientes expectativas en torno al rol del Estado en la equidad urbana y territorial. En esta columna me propongo realizar una revisión de la tramitación e indicaciones del proyecto, particularmente en torno a una dimensión: las políticas de suelo para la integración social.

UN CONTEXTO: POLÍTICAS, REGULACIÓN Y GESTIÓN DE SUELO URBANO

El cuestionamiento al rol del Estado en la regulación y gestión del suelo comienza principalmente en la década del 70’, cuando se liberaliza el mercado de suelo urbano. La crítica se intensificó ante el aumento de la segregación socioeconómica residencial a consecuencia de la política habitacional que predominó en las décadas de los ’80 y ’90. Como se ha documentado extensamente, éstas redujeron considerablemente el déficit de viviendas del país, pero también favorecieron la construcción de grandes conjuntos habitacionales en la periferia de las ciudades. Esto fue provocado en gran medida por la incapacidad del monto del subsidio de cubrir el precio del suelo en las áreas urbanas consolidadas.

Como consecuencia de ello, a mediados de los años 2000 fue surgiendo una nueva generación de políticas habitacionales que, si bien tenían incorporada una mayor preocupación por lo barrial y cualitativo, no se caracterizaron por entregar mayores atribuciones al Estado en la gestión del suelo urbano. Los conjuntos de viviendas sociales construidos desde entonces han mejorado su calidad y proximidad a equipamiento mínimo, pero en la mayoría de los casos su localización sigue siendo periférica y lejos de los centros atractores de empleo.

Ha sido precisamente este contexto el que ha generado un creciente interés social y político en torno a las políticas de suelo. La misma Política Nacional de Desarrollo Urbano de 2014 definió como uno de sus objetivos (1.5) “establecer una política de suelo para promover la integración social”, detallando una serie de medidas posibles. El Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, tomando la posta, publicó en 2016 una serie de propuestas para implementar una política de suelo en Chile. Finalmente, durante este año, con el propósito de mejorar la localización de los proyectos habitacionales, el Minvu ha comenzado a utilizar nuevos instrumentos y herramientas de gestión de suelos urbanos, basados en glosas de la Ley de Presupuestos.

Por décadas imperó la visión de un Estado pasivo en el mercado de suelos, donde su intromisión era rechazada por distorsionar los precios. (…) No obstante, una política de suelos robusta debe incorporar mecanismos en otras direcciones

EL PROYECTO DE LEY ORIGINAL

La formulación original del proyecto en cuestión (ingresó a trámite en diciembre de 2018), no pretendió entregar al Estado un mayor rol respecto del suelo urbano ni en el discurso ni en contenido. No obstante, el proyecto inicial le entregaba al Estado tres atribuciones relacionadas directa o indirectamente a la gestión del suelo y la planificación urbana sobre las que vale la pena profundizar.

PRIMERO: el proyecto proponía entregar a los Servicios Regionales de Vivienda y Urbanización (Serviu) la facultad de concesionar -mediante licitación pública- la construcción, administración y mantención de viviendas económicas en terrenos bajo su dominio. ¿En qué consistía esta concesión?: en la entrega de un terreno del Estado a un particular -con o sin fines de lucro- por un período definido, a cambio de que un porcentaje de las viviendas que se construyan ahí se asignen a familias con subsidio de arriendo. El Serviu tendría la obligación de fiscalizar periódicamente el cumplimiento de las condiciones del concesionario y, finalizado un plazo (no mayor a 25 años), tanto el inmueble como el terreno volverían a manos del Estado.

Esta propuesta fue rechazada en la Sala de la Cámara de Diputados, bajo dos tipos de argumentos: (i) parlamentarios de la Democracia Cristiana objetaron que los pocos suelos públicos disponibles fuesen concesionados a cambio de una proporción de viviendas protegidas en arriendo y no se aprovecharan en su totalidad en la provisión de viviendas sociales en propiedad; y (ii) parlamentarios de centroizquierda y el Frente Amplio cuestionaron que el Estado entregara suelo público para favorecer el lucro inmobiliario, aun cuando sea en forma de concesión.

SEGUNDO: este proyecto de ley proponía profundizar y ampliar la capacidad del Minvu para entregar incentivos de normas urbanísticas a proyectos inmobiliarios que incorporen viviendas sociales. Su propósito: ampliar las contraprestaciones posibles a cambio de beneficios normativos, para poder exigir también mixtura en los usos de suelo o aportes en la construcción de equipamiento o mejoramiento de espacios públicos. Esta propuesta fue duramente cuestionada, aun cuando las críticas se han concentrado en el mecanismo de beneficios normativos en sí mismo[1] (que es ley desde hace seis años y ya cuenta con un reglamento) y no sobre las modificaciones contenidas en el proyecto en discusión.

Existen conocidos casos donde se enajenan terrenos del Estado en zonas donde existe un déficit habitacional o se requiere equipamiento y servicios

Las principales críticas afirmaron que los incentivos: (i) serían excesivamente centralistas ya que sobrepasan los PRC y la participación ciudadana; (ii) serían inefectivos en comparación con las obligaciones normativas; y (iii) revalidarían la lógica mercantil en la provisión de vivienda social. A pesar de la polémica, este artículo fue aprobado en la Cámara de Diputados y continúa su discusión en el Senado.

TERCERO: el proyecto proponía entregarle al Minvu la atribución de supervigilar los instrumentos de planificación territorial para que incentiven y resguarden la integración social. Esto implica que la División de Desarrollo Urbano (DDU) del ministerio podrá establecer exigencias de incentivos, cuotas y estándares de viviendas sociales y bienes públicos urbanos sobre próximas actualizaciones de planes reguladores comunales e intercomunales. En otras palabras, el nivel central define criterios de integración social y luego los municipios y gobiernos regionales deben deliberar cómo cumplir a través de la planificación urbana.

Por cierto, a lo largo de la tramitación, este instrumento se ha ido modificando y perfeccionando al punto que hoy representa para el gobierno uno de los “ejes principales” del proyecto en la discusión en el Senado. Esta atribución, a diferencia de las anteriores, no ha concentrado la atención ni el debate público.

EL SUELO EN EL PROYECTO DE LEY 2.0

La nueva versión del proyecto viene con un reordenamiento de los lineamientos centrales, dentro de los cuales se incorpora el “rol activo del Minvu en la adquisición y gestión del suelo”. Aun cuando no se conoce aún el detalle de las indicaciones ya se han presentado como propuesta una serie de nuevas atribuciones para el Estado.

Un primer grupo de competencias se concentra en los Serviu. El proyecto propone otorgarle herramientas para viabilizar estudios preliminares o adquisición de terrenos en zonas donde exista una demanda significativa de viviendas para familias vulnerables o que aumentarán su plusvalía como consecuencia de inversiones en bienes públicos urbanos. Luego, el proyecto también propone darle a los Serviu la facultad de asociarse con entidades públicas y privadas para el desarrollo de proyectos habitacionales, de mejoramiento urbano o regeneración barrial. Esto les permitiría, por ejemplo, utilizar terrenos de otros organismos públicos con el objeto de realizar proyectos habitacionales -o construir viviendas con organismos privados- destinados al subsidio de arriendo o la regeneración barrial.

Otro grupo de competencias entrega mayores herramientas asociadas al suelo en programas habitacionales ya existentes. Estas nuevas facultades le permitirían al programa “Fondo Solidario de Elección de Vivienda” exceder en un 20% el monto del subsidio para comprar los terrenos, siempre y cuando el proyecto se ubique en zonas con buenos estándares de desarrollo urbano. También sería beneficiado el programa “Pequeños Condominios” ya que lo facultaría de mayores atribuciones para promover o viabilizar la construcción de proyectos de densificación a micro, pequeña y mediana escala. En tercer y último lugar, le proporciona al programa “Regeneración de Conjuntos Habitacionales” la inclusión de mecanismos o normas especiales que faciliten su intervención.

ALGUNOS APORTES PARA LA DISCUSIÓN

El proyecto de ley original de “Integración Social y Urbana” no abordó el rol que le cabe a las políticas de suelo urbano en la integración social, lo que terminó siendo considerada una de sus principales omisiones e insuficiencias. Durante las discusiones de la primera fase de su tramitación, se mencionó algunas veces que el Estado ya contaba con facultades y atribuciones normativas para ello y que, por tanto, reformas legales eran innecesarias. Sin embargo, la realidad indica que los mecanismos existentes han sido poco eficientes para factibilizar y gestionar terrenos en sus diferentes programas habitacionales. De hecho, ésta es una de las principales dificultades para fomentar y escalar a nivel nacional la micro-densificación o la regeneración urbana: los innumerables problemas para la expropiación, subdivisión y fusión de terrenos, junto con el rediseño de la vialidad y el espacio público. Las propuestas a incorporar en la nueva versión del proyecto reconocen esta omisión y proponen una serie de cambios legales destinados a fortalecer las herramientas del Estado para estos objetivos.

Los programas de subsidio habitacional cuentan con problemas similares. Para el Estado hoy es más eficiente delegar en los privados el desarrollo de los proyectos habitacionales, pero con ello pierde poder de decisión en la localización de esos proyectos. Los “Subsidios de Integración Social y Territorial” (D.S. N°19) tienen cada vez mayor preponderancia sobre el Fondo Solidario, lo que evidencia las dificultades de los Serviu para gestionar la adquisición de terrenos en coordinación con los comités de vivienda. Mientras tanto, la localización de los proyectos D.S. N°19 seguirá dependiendo de la capacidad de los privados para pagar suelo, lo que favorecerá su localización periférica, en especial en las áreas metropolitanas del país.

De todas formas, estas trabas normativas no explican del todo nuestras dificultades para contar con una política de suelos. Se requiere voluntad política y una planificación estratégica, la que se entorpece por la gobernanza centralizada y sectorial de nuestras ciudades. Pero también hay cuestiones políticas: por décadas imperó la visión de un Estado pasivo en el mercado de suelos, donde su intromisión era rechazada por distorsionar los precios. No es casualidad, entonces, que una propuesta recurrente en la discusión sea la venta del suelo público disponible, ya sea porque permite aumentar las arcas fiscales de un organismo estatal particular o porque dinamiza la economía a través de la construcción. No obstante, una política de suelos robusta debe incorporar mecanismos en otras direcciones. En los siguientes puntos intentaré mostrar qué otras dimensiones se podrían incorporar y cómo son abordadas en el nuevo proyecto de ley.

PRIMERO: Un necesario primer paso es regular las ventas de terrenos que realizan distintos organismos públicos, evaluando previamente si pueden ser destinados a bienes públicos urbanos o conjuntos habitacionales de vivienda social. Existen conocidos casos donde se enajenan terrenos del Estado en zonas donde existe un déficit habitacional o se requiere equipamiento y servicios. De aquí se desprende la necesidad de contar con “bancos de suelo público”, donde se integren los diferentes terrenos urbanos estatales y se priorice su uso de acuerdo con necesidades de corto, mediano y largo plazo.

Los Serviu ya han utilizado suelos de otros sectores del Estado para desarrollar proyectos habitacionales, pero su tramitación suele ser lenta y el traspaso no depende siempre de su voluntad. El nuevo texto del proyecto de ley avanza en ese sentido, facilitando la asociación con otras entidades públicas para utilizar sus terrenos; sin embargo, puede que los problemas continúen mientras los terrenos públicos urbanos estén bajo la discrecionalidad de la agencia sectorial que es propietaria.

Es necesario contar con ‘bancos de suelo público’, donde se integren los diferentes terrenos urbanos estatales y se priorice su uso de acuerdo con necesidades de corto, mediano y largo plazo

SEGUNDO: se requiere un Estado con herramientas para adquirir y viabilizar terrenos, en especial en las zonas de la ciudad con déficit habitacional, lo que permite radicar y no desplazar a las familias y comités de vivienda de sus territorios de origen. En esa línea, es una buena noticia que la nueva versión del proyecto le entregue mayores herramientas al Serviu para comprar y gestionar terrenos, así como invertir en ellos con financiamiento que exceda al Fondo Solidario. No obstante, se debe evitar que estos recursos provengan de los mismos subsidios y que, a la larga, el incremento en los montos asociados a la compra de suelo reduzca el presupuesto asignado a la construcción de una mayor cantidad de viviendas, considerando el incremento en el déficit cuantitativo de los últimos años.

TERCERO: el Estado debería contar con instrumentos que le permitan capturar las plusvalías de suelo, muchas veces generadas por la propia inversión pública. Esto implica una planificación estratégica a muchos niveles. De partida, el Estado debiera conservar los terrenos ubicados en zonas con buena localización y demanda creciente. Bajo un paradigma de tenencia habitacional basada en la propiedad -como el chileno-, esto podría cuestionarse por excluir la entrega de viviendas sociales de su destino. Sin embargo, es posible desarrollar conjuntos habitacionales que generen una oferta pública asequible en arriendo y que, al mismo tiempo, conserven el suelo y la plusvalía, tal como existe en muchos países del mundo. Si aterrizamos este planteamiento, esto implica que en terrenos como La Platina en la Pintana se entreguen principalmente viviendas en propiedad, pero que en el suelo público de Cerro Colorado en Las Condes se genere principalmente oferta asequible en arriendo.

En este contexto, la propuesta de concesión de suelos públicos para arriendo -rechazada en el primer trámite- podría haber sido un aporte, ya que le permitía al Estado recuperar el terreno y el inmueble a largo plazo. Lo que aun no es claro, entonces, es el tipo de actores que deberían desarrollar estos proyectos. Por una parte, el gobierno quería abrir la puerta a los privados para construir y luego rentar con una cuota de vivienda de mercado, lo que permitiría liberar recursos y fortalecería la alianza público-privada. Sin embargo, otros critican esta idea ya que siendo el Estado el que provee el suelo bien localizado, este sería un negocio prácticamente sin riesgo para los privados, en circunstancias de que existen otros actores sin fines de lucro (como la “Inmobiliaria Popular” de Recoleta) con capacidad suficiente para desarrollar proyectos similares. Lo cierto es que entidades sin fines de lucro (municipios, fundaciones, etc.) como las inmobiliarias parecen tener distintas ventajas y desventajas en el proceso; y lo que se requiere, más bien, es complementar la participación de cada una de ellas en las etapas de construcción, gestión inmobiliaria, gestión social y administración.

Por último, la captura de plusvalía vía política de suelos también puede realizarse a otro nivel. Si el Estado construye infraestructura pública, una planificación en la compra y habilitación de terrenos aledaños a ella permitiría generar recursos, o incluso disponibilizar suelo para viviendas sociales ubicadas en el área de influencia de los nuevos bienes públicos. Incluso, la gestión de suelo podría financiar la infraestructura construida, en base a la recaudación fiscal de las rentas provenientes del incremento en el valor del suelo. La nueva propuesta de facultar al Serviu para asociarse a otras entidades públicas que permitan desarrollar estrategias de este tipo, puede ser un primer paso que evidencie los beneficios de un Estado que planifica y construye una mejor ciudad.

En definitiva, el rol del Estado con respecto al suelo urbano parece estar en construcción, y tanto los nuevos mecanismos de suelo con que cuenta el Minvu este año, como los nuevos lineamientos de gestión de suelo contenidos en el proyecto de ley en curso, están de a poco habilitando y forjando una caja de herramientas imprescindible para tener ciudades más integradas. Que el reconocimiento de estos avances no nos prive de reflexionar sobre todo lo que nos queda por hacer, para ir consolidando una auténtica política de suelos urbanos en el futuro.

NOTAS Y REFERENCIAS

[1] Como contexto, en 2014 se aprobó la Ley N° 20.741, la cual entregó al Minvu la facultad de otorgar beneficios normativos (altura, densidad, constructibilidad, entre otros) a ciertos “proyectos de vivienda integradas”, excediendo las disposiciones de los PRC, previa consulta a la municipalidad respectiva. Recién el año 2019 esta competencia fue reglamentada en el Decreto N°56, donde se establecen las condiciones mínimas que deberán tener las zonas, los proyectos y el procedimiento bajo el cual el Minvu puede entregar estos incentivos.

Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.

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